El presente trabajo aborda la hipótesis que en las condiciones actuales de organización del sistema federal, una Reforma proclive a un mejor funcionamiento de la facultad delegativa de las provincias hacia el gobierno central demandaría una revalorización de la función planificadora del Estado como motor hacia una mayor institucionalidad.
Asimismo, en condiciones de fatiga reformista, aversión a nuevos riesgos e indisciplina partidaria, toda generación de nuevas reglas de juego que no logre trascender los cambios políticos de los tiempos electorales, tenderá a acrecentar aceleradamente la desconfianza institucional.
El objetivo de este trabajo será, entonces, brindar un Diagnóstico sobre el equilibrio político vigente en relación a las condiciones de actuación que incentivan las Instituciones del sistema federal Argentino.
Federalismo: Descripción etimológica y organizacional.
Para abordar la problemática se hace necesario definir previamente algunos conceptos que consideramos centrales.
La significación del término federalismo previene del latín foedus, y refiere a “contrato”, “tratado”, “pacto” o “convenio”, y plantea la existencia de organizaciones políticas que combinan el autogobierno de las unidades constituyentes (provincias, estados, länder), más el gobierno compartido.
Como entiende Bou i novensà (2005:2), “La esencia del principio normativo del federalismo se basaría, simultáneamente, en las unidades nacionales del Estado y su autonomía política interna”
Diversos países han incorporado este concepto normativo y lo han traducido a su escenario político. EEUU representa la primera Constitución Federal moderna (1787): ella fue modelo de experiencias posteriores y en particular –a lo que a nosotros involucra- para el diseño de la Constitución Nacional 1853-60 que dio cuerpo al Estado nacional Argentino.
Por Federalismo se entiende, entonces, a la forma de organización política de un Estado que viene a expresarse en la coexistencia de un gobierno central y diversas sub-unidades políticas con sus respectivos gobiernos. Cada parte constitutiva está configurada por determinados órganos legislativos locales con autonomía, y por la representación provincial dentro de las instituciones políticas del país, que da legitimidad a la administración central. (PNUD; 1997, 23). En este sentido, cada unidad constituyente delega parte de sus facultades y se ordena en un régimen representativo, republicano y federal, con cuatro niveles de gobierno: Nación, Provincias, Municipios y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Federalismo Argentino.
El nacimiento del Estado Federal Argentino tiene origen en la Constitución Nacional de 1853-60. El artículo 1 establece: “La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal”. Como forma Republicana la constitución ordena una división de poderes – ejecutivo, legislativo y judicial-; como Representativa, la titularidad de la soberanía queda en manos del pueblo; y como Federal, se establece un gobierno nacional central más las autonomías provinciales.
Históricamente, el desmantelamiento del Imperio español en América Latina obligó a las ciudades más importantes a delimitar una organización política que concilie seguridad de la propiedad privada, monopolio de la violencia y recaudación de impuestos. En la Argentina, la necesidad de un espacio económico común entre las distintas provincias y las oportunidades comerciales emergentes desencadenó el proceso de unidad nacional, y trajo consigo la tensión entre dos visiones de organización política: unitarios y federales.
Ahora bien, como afirma Cestrángolo y Jiménez, debe notarse que las provincias que participaron de la Constitución de ese Estado federal no eran las 24 actualmente existentes sino sólo 14. (2004, 13). La configuración de una soberanía política nacional dentro de un territorio tuvo como fin la protección de los intereses locales. La organización política respondió más a un modelo de incorporación de mercados existentes que al desarrollo de un proyecto específico de nación, lo que explica en principio un crecimiento desequilibrado de las regiones.
Aplicación teórica.
Como se intentó explicar, el sistema federal no parece ser un modo de reglamentación de los comportamientos de las unidades constituyentes, sino más bien la provisión de las condiciones para su desenvolvimiento.
Como se intentó explicar, el sistema federal no parece ser un modo de reglamentación de los comportamientos de las unidades constituyentes, sino más bien la provisión de las condiciones para su desenvolvimiento.
Recuperando elementos de la visión de la Nueva Economía Institucional, el vínculo entre las agencias provinciales y el sistema de organización Federal, es homologable al modelo de las Instituciones y Organizaciones abordado por D. North: propositivamente, si el sistema federal es al marco institucional lo que las Provincias son a las Organizaciones, la democracia se define como el vínculo entre estos dos actores.
El sistema institucional del estado central opera, entonces, como las “reglas de juegos” de una sociedad de provincias, o más formalmente, como las limitaciones ideadas por la voluntad general que dan forma a su interacción y que estructuran incentivos en el intercambio político, social y económico. La formación del Estado nacional nació en un contexto de información imperfecta sobre cómo organizar y estructurar los intereses, y fue la incertidumbre del entorno lo que auspició la nueva delimitación política del territorio.
En este sentido, la conformación de un sistema federal propició entonces, la posibilidad de defender la seguridad de la propiedad y la continuidad de los vínculos comerciales, así como también la incorporación de gran parte de territorio geográfico. Vale decir, resulta notorio el origen asimétrico de las regiones y las identidades precedentes a la forma federal de organización política. La fuerte concentración de la riqueza en limitadas jurisdicciones fue la condición para la unidad, aunque también –en concordancia con Cetrángolo y Jiménez (2004: 13)- para la vigencia de intereses que limitan una integración ordenada.
Ahora bien, esta racionalidad protectiva de las provincias determina lo que para nosotros el modelo de las Organizaciones externaliza dentro de un Marco Institucional. Es importante esta distinción: al igual que las Instituciones, las organizaciones proporcionan una estructura a la interacción de los agentes. Sin embargo, son órdenes diferentes: las primeras son abstractas e independiente de los individuos que la componen; las segundas, en cambio, son órdenes más concretos, integrados por individuos y recursos, y creados para la consecución de fines particulares.
Desde nuestra óptica, la lógica actitudinal de las Provincias puede ser leída como “mecanismos que articulan actores, reglas de juego y valores orientados a la consecución de fines comunes” (PNUD; 2002, 22). Su desempeño está determinado por la capacidad de conducir acciones hacia fines definidos dentro de su autonomía.
En lo formal, las Instituciones del federalismo están representadas por la autoridad decisional del Gobierno Federal. Ello significa que hay un agente central compuesto por la agregación de las provincias a quien le han delegado parte de sus facultades. Cada gobierno provincial, entonces, está sujeto a la norma delegativa. Diremos así, que las Instituciones del federalismo en relación a las autonomías provinciales son órdenes de carácter anteriores, exteriores y colectivas.
En forma de síntesis, el primer término refiere a la temporalidad precedente de los marcos de actuación formal que todo gobierno provincial debe representar dentro del sistema federal. El segundo se traduce en que la voluntad general del sistema federal es mayor a la agregación de voluntades provinciales de un contexto o situación histórica determinada. Es decir, la exterioridad del control federal sobre cada unidad constituyente está compuesta efectivamente por la sumatoria de las provincias que la conforman, sin embargo, no se reduce a ellas. Finalmente, por colectivas se entiende que las instituciones del federalismo son las generadoras de los marcos de comportamiento de las autonomías internas, en la medida que exista decisión de pertenencia al sistema. En este sentido, lo colectivo refiere a que la convivencia dentro de estas estructuras se explica por la inexistencia de una voluntad contraria.
Como sea, la recuperación de estas nociones teóricas nos permite apreciar que las Instituciones del sistema federal son las que delimitan las oportunidades de maximización de las “organizaciones provinciales”. Vale decir, que si las pautas de comportamiento interiorizadas colisionarían contra la formalidad de las reglas básicas, esto implicaría un aumento de los costos de transacción en la interacción inter-provicial o provincial-nacional. En este sentido, en condiciones de ausencia de un mecanismo de “pesos y contrapesos” y de facilidades para la manipulación de las reglas de juego, el paradigma de actuación de las políticas provinciales se configuraría sobre la búsqueda de beneficio por mecanismos informales. (PNUD; 2002:18)
Lo interesante resulta, entonces, que tanto el sistema como el entorno –es decir, la administración central como las provincias- actúan con un mismo leit motiv: dar las condiciones para su reproducción. Así como en el Sistema Social los actores individuales conviven en un entorno cuya naturaleza es ofrecer las condiciones para la reproducción de la vida, en el Sistema Federal las agencias provinciales recrean preferencias con historia e identidad, en conflicto con la estructura que los condiciona.
Pero, ¿cómo garantizar una mutua convivencia? Y en un contexto dónde la gobernabilidad de las provincias depende de transferencia de gastos y asistencia de recursos ¿cómo incentivar la confianza institucional? ¿Es necesaria una reforma? ¿Sobre qué agente: el provincial o nacional? ¿Qué tipo de reforma minimizaría las externalidades negativas?
Elementos de la debilidad institucional.
Aquí se intentará describir los intereses conflictivos que se desprenden de la transferencia de recursos que hacen a la unidad del gobierno federal. En las últimas décadas el Estado Argentino ha promovido diversos planes de ajustes y reforma con el objetivo de descomprimir el rol activo en materia de regulación de servicios públicos.
Aquí se intentará describir los intereses conflictivos que se desprenden de la transferencia de recursos que hacen a la unidad del gobierno federal. En las últimas décadas el Estado Argentino ha promovido diversos planes de ajustes y reforma con el objetivo de descomprimir el rol activo en materia de regulación de servicios públicos.
De este modo, la capacidad planificadora de la agencia estatal se ha visto debilitada por dos hechos desprendidos de su seno: 1. El ineficiente achicamiento del Estado en materia de transferencias de recursos decisionales a niveles de gobierno de menor competencia. 2. El creciente indisciplinamiento de los partidos políticos.
1. El ineficiente achicamiento del Estado.
Las reformas en la Administración Pública durante las décadas del 80 y 90’, llamadas comúnmente de “Primera y Segunda Generación” o “Hacia fuera” y “Hacia Adentro”, representaron la descomposición del rol social e interventor que había caracterizado al Estado Argentino desde mediados de siglo.
A lo largo de este período que involucra dos décadas y tres gobiernos democráticos, el proceso reformista procuró reducir el aparato burocrático de regulación en función de reducir costos de gestión y administración. Con ello se intentaba cumplir con los requisitos que los organismos internacionales requerían, a cambio de dar crédito de la solvencia y credibilidad fiscal del país. La naturaleza de este proceso se explica en gran medida, por el relativo predominio de determinados intereses involucrados que presionaban por la relevancia de aquella certificación de solvencia. Estas políticas se desarrollaron en diversas áreas: reforma tributaria, liberalización del comercio, privatizaciones, liberalización de la inversión extranjera directa, disciplina fiscal, reforma laboral y descentralización de la gestión pública nacional.
En este contexto reformista, en el año 1994 se realizó la reforma de la Constitución Nacional. Aquí se reglamentó, entre otras cosas, la transferencia de recursos decisionales entre distintos niveles de gobierno, así como también la creación de una tercera figura: los Municipios. Si se tiene en cuenta los incentivos que impulsaron las políticas de reforma, como así también los actores intervinientes, observamos que esta estrategia fue en realidad una herramienta para descomprimir el peso del déficit fiscal a nivel nacional. El contexto de emergencia económica proveyó las condiciones para la legitimidad de este tipo de intervenciones con alto nivel de coherencia en la delineación de los objetivos. (Ghio, s/a, 241/247)
Bou i Novensà comenta que la finalidad de la reforma constitucional fue afianzar la forma de Estado argentino y profundizar la descentralización del país, ya que el federalismo originario había evolucionado hacia un centralismo cada vez más acentuado (2005: 9). Pero la ineficaz transferencia de recursos profundizó el déficit público y el endeudamiento provincial. Según el profesor constitucionalista N. Losa, este fenómeno respondió en verdad a lo que conceptualmente se denomina un proceso de desconcentración, dónde un orden de poder superior delega en otro determinadas funciones administrativas, pero por limitaciones formales o informales, no permite un verdadero desplazamiento de poder. (1999: 71,72)
En este sentido, el proceso de descentralización generó los cimientos jurídicos para desarrollar una mejor articulación y control de las competencias e intereses federales y provinciales, aunque las limitaciones conocidas en materia fiscal y organizacional empobrecieron la provisión de los servicios públicos, ahora en manos provinciales. Esto trajo como corolario una mayor dependencia de los autogobiernos a las asistencias presupuestarias provenientes del Estado Nacional.
La desconfianza y conflictividad entre los niveles de gobierno por reproducir los recursos de gobernabilidad agrava la visión cortoplacista de los agentes provinciales y deteriora la visión planificadora de la política pública. Esto determina que en condiciones de debilidad política e institucional, la generación de resultados guía la lógica política.
Las reformas en la Administración Pública durante las décadas del 80 y 90’, llamadas comúnmente de “Primera y Segunda Generación” o “Hacia fuera” y “Hacia Adentro”, representaron la descomposición del rol social e interventor que había caracterizado al Estado Argentino desde mediados de siglo.
A lo largo de este período que involucra dos décadas y tres gobiernos democráticos, el proceso reformista procuró reducir el aparato burocrático de regulación en función de reducir costos de gestión y administración. Con ello se intentaba cumplir con los requisitos que los organismos internacionales requerían, a cambio de dar crédito de la solvencia y credibilidad fiscal del país. La naturaleza de este proceso se explica en gran medida, por el relativo predominio de determinados intereses involucrados que presionaban por la relevancia de aquella certificación de solvencia. Estas políticas se desarrollaron en diversas áreas: reforma tributaria, liberalización del comercio, privatizaciones, liberalización de la inversión extranjera directa, disciplina fiscal, reforma laboral y descentralización de la gestión pública nacional.
En este contexto reformista, en el año 1994 se realizó la reforma de la Constitución Nacional. Aquí se reglamentó, entre otras cosas, la transferencia de recursos decisionales entre distintos niveles de gobierno, así como también la creación de una tercera figura: los Municipios. Si se tiene en cuenta los incentivos que impulsaron las políticas de reforma, como así también los actores intervinientes, observamos que esta estrategia fue en realidad una herramienta para descomprimir el peso del déficit fiscal a nivel nacional. El contexto de emergencia económica proveyó las condiciones para la legitimidad de este tipo de intervenciones con alto nivel de coherencia en la delineación de los objetivos. (Ghio, s/a, 241/247)
Bou i Novensà comenta que la finalidad de la reforma constitucional fue afianzar la forma de Estado argentino y profundizar la descentralización del país, ya que el federalismo originario había evolucionado hacia un centralismo cada vez más acentuado (2005: 9). Pero la ineficaz transferencia de recursos profundizó el déficit público y el endeudamiento provincial. Según el profesor constitucionalista N. Losa, este fenómeno respondió en verdad a lo que conceptualmente se denomina un proceso de desconcentración, dónde un orden de poder superior delega en otro determinadas funciones administrativas, pero por limitaciones formales o informales, no permite un verdadero desplazamiento de poder. (1999: 71,72)
En este sentido, el proceso de descentralización generó los cimientos jurídicos para desarrollar una mejor articulación y control de las competencias e intereses federales y provinciales, aunque las limitaciones conocidas en materia fiscal y organizacional empobrecieron la provisión de los servicios públicos, ahora en manos provinciales. Esto trajo como corolario una mayor dependencia de los autogobiernos a las asistencias presupuestarias provenientes del Estado Nacional.
La desconfianza y conflictividad entre los niveles de gobierno por reproducir los recursos de gobernabilidad agrava la visión cortoplacista de los agentes provinciales y deteriora la visión planificadora de la política pública. Esto determina que en condiciones de debilidad política e institucional, la generación de resultados guía la lógica política.
2. El creciente indisciplinamiento en los partidos políticos.
El escenario político hasta aquí descrito expresa que si bien toda organización de autogobiernos que funcionan dentro de un gobierno compartido tiende a disputarse la capitalización de la mayor cantidad de recursos que puedan ser de su derecho, en condiciones de debilidad institucional, la discrecionalidad y el decisionismo sobre esta distribución incentiva externalidades negativas, y corroe la unidad.
A nivel político, la estructura federal Argentina ha favorecido el desarrollo de partidos nacionales organizados alrededor de los niveles provinciales. Tradicionalmente, estos partidos de ámbito nacional se establecen en su mayoría de acuerdo a líneas federales más que a una estructura partidaria centralizada. El Senado es la instancia legislativa a nivel nacional en el que cada una de las provincias cuenta con tres representantes. Como afirma Bou i Novensà, los políticos que aspiran a ocupar un espacio de representación tienden a mantener su lealtad más a las estructuras provinciales que a las del ámbito nacional, lo que genera incentivos para la concentración de poder y escasa rotación de los cargos, y se traduce en un débil compromiso con la generación de políticas a largo plazo y una actividad parlamentaria sin profesionalización y de bajo control del gobierno. (2005: 11)
El funcionamiento del sistema partidario convive con esta problemática y se ajusta a su práctica: hay una distribución secundaria de los recursos que tiene a los actores partidarios como conductores de las negociaciones. Esta capacidad de demanda de recursos para las provincias es fuerte, dejando abierta la competencia informal en un juego de “suma cero”. En este sentido, la pérdida de disciplina partidaria tiene como resultado el deterioro de la práctica en dos niveles: a nivel interno, refiere a la concentración de poder en los circuitos provinciales que se preocupa por captar recursos y utilizarlos para la gobernabilidad de sus unidades de gobierno; y a nivel externo, se asocia a la pérdida de legitimidad de los lineamientos partidarios, ante el creciente proceso de centralización de los aparatos y estructuras partidarias en personalidades o líderes individuales.
Efectos de la debilidad institucional.
Cabría aseverar que el equilibrio político del sistema democrático argentino puede tipificarse según el comportamiento actitudinal del P. Legislativo y el P. Ejecutivo. Desde nuestra óptica, el nivel de conflictividad percibido alrededor de dos instrumentos de comunicación entre el Estado Central y las agencias provinciales reflejan la naturaleza de aquel vínculo: la Coparticipación federal y el Poder Legislativo.
Propositivamente, creemos que la debilidad institucional en materia de conflictos distributivos resulta una limitación para el cumplimiento de objetivos de las políticas públicas. La falta de una división clara en las responsabilidades de gasto entre niveles de gobierno, como así la precariedad de sistema de control interno –auditorias internas, órganos de control-, son fuentes de deterioro de la calidad de la gestión pública. En el contexto actual, tanto las asimetrías de las asignaciones como el déficit fiscal provincial generalizado, incentivan a la realización de acuerdos bilaterales con el Estado federal, lo que define al vínculo como un cuadro de doble entrada: el P. Ejecutivo se mantiene atento al comportamiento del P. Legislativo y ante hostilidades y trabas para la aprobación de sus leyes, reacciona con mayor declaración de decretos y asignaciones presupuestarias discrecionales. Por otra parte, el P. Legislativo se mantiene atento a la personalidad del Ejecutivo, y ante la omisión de sus facultades legislativas como instrumento de representación de los gobiernos sub-nacionales, reacciona vetando sus propuestas, lo que consolida entonces, un pathos reactivo y cortoplacista del sistema político.
Desde nuestra óptica lo que permite la reproducción de este escenario político es 1. la creciente profundización de la indisciplina partidaria, que relativiza la aprobación de una ley aún en condiciones de mayoría 2. el ajustado tiempo del sistema electoral que incentiva la generación de decretos ante la lentitud voluntaria o inherente de la instancia legislativa.
De esta forma, el pensar los alcances y limitaciones de una reforma en materia de generar las condiciones para una mayor funcionalidad del sistema, requiere problematizar no sólo los contenidos explícitos involucrados, sino ante todo, la forma de aplicación. La percepción generalizada de una fatiga reformista tiene su origen en este monocultivo intelectual de reforma.
E. Lora propone también una lectura crítica del proceso reformista latinoamericano al desarrollar un trabajo sobre la influencia de las condiciones del entorno en la aplicación de la Reforma. En este sentido, la buena instrumentación de una reforma podría desenvolverse en condiciones de diversa naturaleza, pero difícilmente pueda aplicarse con eficiencia en condiciones donde la acumulación de expertisse reformista haya sido anteriormente ineficiente. (Lora; 2003: 11)
Conclusiones.
Tras la exposición podría argumentarse que para generar una mayor calidad de la gestión pública, se precisaría efectivamente una reforma, un cambio o una transformación de las conductas reactivas de los actores. Pero la reforma no debería relacionarse a una nueva modificación en el plano normativo, es decir, a la generación de nuevos marcos de delegación o concentración de recursos decisionales. Entendemos que en condiciones de debilidad institucional, la fatiga reformista, la aversión a nuevos riesgos y la indisciplina partidaria, explican en buena forma que una nueva imposición de otras reglas de juego difícilmente contribuya a una mejora en la calidad de la gestión pública.
Ningún marco normativo de federalismo asegura plenamente la calidad administrativa del sistema federal: lo que lo define son sus prácticas. El estudio de los alcances y limitaciones de una reforma es una tarea que excede el estudio de las instituciones formales. Las convicciones, valores, principios o creencias que pautan el comportamiento de las agencias provinciales determinan la interpretación de las normas formales y, como vimos, provocan hasta su inaplicación.
Como se ha intentado ilustrar, el actual sistema electoral de representación proporcional y la desaparición de las lealtades partidarias, tiende a fragmentar las fuerzas políticas, lo cual dificulta cada vez más al P. Ejecutivo la conformación de un bloque propio en el P. Legislativo, en la misma medida que impide la profesionalización de la actividad parlamentaria.
La debilidad de este último como órgano de control, formulación y legitimación del juego político, la discrecionalidad de las transferencias de recursos financieros a las provincias por parte de un Ejecutivo que continua capitalizando ingresos no coparticipables, la ineficacia y especulación sobre el régimen de coparticipación y la crisis del sistema de partidos como recurso de gobernabilidad, hacen del funcionamiento institucional del sistema federal un universo de incentivos para el desarrollo de prácticas informales.
Como sea, toda comunicación tiene lugar en la sociedad. Puede ser conflictiva, irracional, conducir al disenso, pero en todos los casos contribuye al mantenimiento del sistema. La confianza es, efectivamente, un mecanismo de reducción de complejidad que permite ofrecer seguridades presentes a planificaciones dirigidas al futuro. Comunicación y Confianza son los dos indicadores que mejor describen la calidad institucional de una democracia. La legitimación de las prácticas informales como instrumento folklórico de negociación política, habla de la insuficiencia en la articulación entre comunicación y gestión, al tiempo que la indisciplina partidaria revela una indiferencia hacia la confianza social.
Por lo que la naturaleza de una reforma que tenga como objetivo el incremento de institucionalidad del sistema democrático debería considerar una visión estratégica hacia la (re)introducción de políticas sostenidas en el tiempo, orgánicamente articuladas y con una visión prospectiva de Estado, como así también la revalorización del sistema electoral como instancia de comunicación y creación de legitimación.
Contrariamente a lo que se cree, la informalidad como forma es quizá, una conducta racional de maximización de oportunidades. Nadie se desprende de lo que considera estratégico para el cumplimiento de sus objetivos y en casos que la performance del sistema incentive estas prácticas, la informalidad será, entonces, lo único real.
A lo largo del trabajo nuestra propuesta se orientó a una revalorización de la naturaleza planificadora del Estado. Ella podría ser una estrategia que minimice la confrontación reactiva y termine finalmente, trascendiéndolo propositivamente.
“Hay que hacer la ignomia más ignomiosa agregándole la conciencia de la ignomia” (Marx[2]).
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*Sociólogo (UBA)- Se desempeña en tópicos de educación en desarrollo regional y en la actividad privada. Cursando Maestría en la Universidad Di Tella-
Bibliografía.
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PNUD (2002) “Desempeño Institucional de las Provincias Argentinas”.Dir. Ghio, J. M. Buenos Aires, Argentina.
PNUD (2004) “La construcción del federalismo argentino: perspectivas comparadas”Bs As, Argentina.
[1] “La esencia del cristianismo”. 1841. p. 10.
[2] “La esencia del cristianismo”. 1841. p. 10.
Tras la exposición podría argumentarse que para generar una mayor calidad de la gestión pública, se precisaría efectivamente una reforma, un cambio o una transformación de las conductas reactivas de los actores. Pero la reforma no debería relacionarse a una nueva modificación en el plano normativo, es decir, a la generación de nuevos marcos de delegación o concentración de recursos decisionales. Entendemos que en condiciones de debilidad institucional, la fatiga reformista, la aversión a nuevos riesgos y la indisciplina partidaria, explican en buena forma que una nueva imposición de otras reglas de juego difícilmente contribuya a una mejora en la calidad de la gestión pública.
Ningún marco normativo de federalismo asegura plenamente la calidad administrativa del sistema federal: lo que lo define son sus prácticas. El estudio de los alcances y limitaciones de una reforma es una tarea que excede el estudio de las instituciones formales. Las convicciones, valores, principios o creencias que pautan el comportamiento de las agencias provinciales determinan la interpretación de las normas formales y, como vimos, provocan hasta su inaplicación.
Como se ha intentado ilustrar, el actual sistema electoral de representación proporcional y la desaparición de las lealtades partidarias, tiende a fragmentar las fuerzas políticas, lo cual dificulta cada vez más al P. Ejecutivo la conformación de un bloque propio en el P. Legislativo, en la misma medida que impide la profesionalización de la actividad parlamentaria.
La debilidad de este último como órgano de control, formulación y legitimación del juego político, la discrecionalidad de las transferencias de recursos financieros a las provincias por parte de un Ejecutivo que continua capitalizando ingresos no coparticipables, la ineficacia y especulación sobre el régimen de coparticipación y la crisis del sistema de partidos como recurso de gobernabilidad, hacen del funcionamiento institucional del sistema federal un universo de incentivos para el desarrollo de prácticas informales.
Como sea, toda comunicación tiene lugar en la sociedad. Puede ser conflictiva, irracional, conducir al disenso, pero en todos los casos contribuye al mantenimiento del sistema. La confianza es, efectivamente, un mecanismo de reducción de complejidad que permite ofrecer seguridades presentes a planificaciones dirigidas al futuro. Comunicación y Confianza son los dos indicadores que mejor describen la calidad institucional de una democracia. La legitimación de las prácticas informales como instrumento folklórico de negociación política, habla de la insuficiencia en la articulación entre comunicación y gestión, al tiempo que la indisciplina partidaria revela una indiferencia hacia la confianza social.
Por lo que la naturaleza de una reforma que tenga como objetivo el incremento de institucionalidad del sistema democrático debería considerar una visión estratégica hacia la (re)introducción de políticas sostenidas en el tiempo, orgánicamente articuladas y con una visión prospectiva de Estado, como así también la revalorización del sistema electoral como instancia de comunicación y creación de legitimación.
Contrariamente a lo que se cree, la informalidad como forma es quizá, una conducta racional de maximización de oportunidades. Nadie se desprende de lo que considera estratégico para el cumplimiento de sus objetivos y en casos que la performance del sistema incentive estas prácticas, la informalidad será, entonces, lo único real.
A lo largo del trabajo nuestra propuesta se orientó a una revalorización de la naturaleza planificadora del Estado. Ella podría ser una estrategia que minimice la confrontación reactiva y termine finalmente, trascendiéndolo propositivamente.
“Hay que hacer la ignomia más ignomiosa agregándole la conciencia de la ignomia” (Marx[2]).
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*Sociólogo (UBA)- Se desempeña en tópicos de educación en desarrollo regional y en la actividad privada. Cursando Maestría en la Universidad Di Tella-
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PNUD (2004) “La construcción del federalismo argentino: perspectivas comparadas”Bs As, Argentina.
[1] “La esencia del cristianismo”. 1841. p. 10.
[2] “La esencia del cristianismo”. 1841. p. 10.
